從當(dāng)前審計文獻(xiàn)上看對其表述不盡一致。有的側(cè)重從資金角度表述效益審計內(nèi)容;有的則側(cè)重從管理角度表述效益審計內(nèi)容;有的側(cè)重國外審計情況對效益審計內(nèi)容加以表述;有的則以我國開展審計的現(xiàn)狀為基礎(chǔ)介紹效益審計內(nèi)容,對效益審計的內(nèi)容進(jìn)行分類研究者少,使實際審計工作者很難把握其本質(zhì),因此有必要對其進(jìn)行分類研究,使我們從內(nèi)容上更加全面地把握效益審計的基本特征,便于有效地開展效益審計工作。
筆者認(rèn)為效益審計的內(nèi)容可歸納為涉及資金方面、管理控制方面、管理服務(wù)方面等九個方面效益審計評價的內(nèi)容:
1、涉及資金方面效益審計內(nèi)容
效益審計的這類內(nèi)容主要是圍繞單位或項目的資金使用情況進(jìn)行的效益審計評價。這是效益審計最基本的一個方面。重點是圍繞被審計項目的資金是否節(jié)約,經(jīng)濟效益如何來考核評價被審計事項。如大型投資項目的概預(yù)算情況,資金節(jié)約情況,有無損失浪費情況,投資回報情況的評價。對企業(yè)而言就是企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營效益和業(yè)績情況等。這部分效益審計內(nèi)容的特點一般直接以貨幣價值形態(tài)為單位尺度來衡量評價被審計項目的效益情況,運用的審計資料主要是財務(wù)資料。這方面的審計內(nèi)容是當(dāng)前效益審計的重點內(nèi)容。
2、涉及管理控制方面效益審計內(nèi)容
這類效益審計內(nèi)容主要涉及部門單位或?qū)徲嬳椖抗芾矸矫娴男б鏍顩r。如管理系統(tǒng)是否健全,財務(wù)信息質(zhì)量、內(nèi)部控制系統(tǒng)和責(zé)任機制是否健全,有無健全有效的內(nèi)部管理制度,管理是否科學(xué),有無管理漏洞等等。也就是從管理角度來考察被審計項目的效益狀況。其特點是,效益狀況不以貨幣價值方式來評價其管理效益狀況,但可能用其他量化指標(biāo)來衡量,如“時間”和“空間”、“產(chǎn)量”、“工作量”等非貨幣價值表示的效率、效果指標(biāo)來衡量。如建設(shè)單位通過改善管理,使一個建設(shè)項目的工期得到提前;一個倉儲企業(yè)通過管理或重新設(shè)計使一個倉儲設(shè)施的布局更加合理,使有限的空間得到更有效的利用等都屬于這一范疇。這些方面管理的改善雖不能馬上反映在用貨幣價值來衡量的評價結(jié)果上,但最終會對用貨幣價值反映的經(jīng)濟效益產(chǎn)生影響。
3、涉及管理服務(wù)質(zhì)量方面效益審計內(nèi)容
這類效益審計的內(nèi)容主要涉及管理部門提供的服務(wù)狀況。隨著以人為本的理念深入,這部分的審計內(nèi)容也將更加豐富。這類效益審計內(nèi)容的評價重點不主要是經(jīng)濟效益問題,而更關(guān)注的是服務(wù)效果問題。如醫(yī)療衛(wèi)生、銀行、海關(guān)、交通、通信等“窗口”行業(yè)部門的工作效益,就不只是經(jīng)濟效益問題,還有管理服務(wù)方面的內(nèi)容。其結(jié)果體現(xiàn)的是一種管理和服務(wù)。以美國社會保障局的服務(wù)為例,該局服務(wù)對象是全國5000多萬退休老人、殘疾人、失業(yè)人員和其他服務(wù)保障人員。1995年撥打免費服務(wù)電話多達(dá)1.21億人次。而該部門只能處理1/3的咨詢電話。在美國的重塑政府運動中,該局在重塑政府委員會和一些大的公司的幫助下,重新設(shè)計了電話網(wǎng)布局,提高了線路效率;其次該局制定了衡量接線員工作效益的新標(biāo)準(zhǔn),在18個月內(nèi),在不增加一條線路的情況下,免費電話處理率提高了近一倍。
4、涉及電子信息系統(tǒng)方面效益審計內(nèi)容
當(dāng)前,電子信息系統(tǒng)幾乎覆蓋了各行各業(yè)!坝眯畔⒓夹g(shù)驅(qū)動一個效率更高,成本更低的政府”的理念正在為人們所接受。也就是說管理手段已漸漸為信息化技術(shù)所替代。如當(dāng)前我國重點推出的“金稅工程”、“金盾工程”、“金關(guān)工程”等十二個“金字”電子政務(wù)工程都是通過信息技術(shù)提高公共管理部門的工作效益的。它不斷被應(yīng)用到政府公共項目管理等諸多領(lǐng)域。這將大大降低管理成本,改善管理效益,提高管理部門的服務(wù)水平和工作效益。與此同時也增加了政府管理部門對電子信息系統(tǒng)及信息網(wǎng)絡(luò)的依賴性。一個部門的管理水平、工作效益很大程度上取決于該部門的信息化水平。電子信息系統(tǒng)是否安全有效,直接影響管理水平和工作效果。因此,電子信息系統(tǒng)在管理中的運行情況應(yīng)當(dāng)成為效益審計的重要內(nèi)容。
5、涉及管理政策方面效益審計內(nèi)容
涉及管理政策方面的審計是效益審計又一類型的內(nèi)容。如近幾年審計署開展的退耕還林專項資金的審計,就是涉及我國的農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行情況的效益審計問題。在一些發(fā)達(dá)國家,這方面的工作是很重要的工作。美國審計總署開展的績效審計工作,許多是在國家制定經(jīng)濟政策方面發(fā)揮作用的。以改革稅收方面政策為例:審計總署協(xié)助國會對稅收政策方案進(jìn)行比較、分析、評估。從國家長遠(yuǎn)利益分析利弊,幫助美國國會對稅收政策進(jìn)行決策。在我們國家,也可運用效益審計方法,針對經(jīng)濟運行中的體制、機制方面的問題提出建議,供決策部門決策參考。
6、涉及管理責(zé)任方面效益審計內(nèi)容
對公共管理責(zé)任的審計是效益審計的關(guān)鍵內(nèi)容。效益審計的中心目標(biāo)就是發(fā)現(xiàn)管理效益問題,確定責(zé)任,提出管理建議,強化公共管理部門的效益責(zé)任,從而促進(jìn)管理部門管理水平的提高。如美國審計總署對績效審計的基本目標(biāo)表述是:“為了公眾的利益,幫助國會履行憲法職責(zé),改善聯(lián)邦政府的效益和責(zé)任”。
我國當(dāng)前開展的對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計就是涉及管理責(zé)任的一種審計,就其涉及的內(nèi)容而言,是效益審計的重要內(nèi)容。此項工作對于科學(xué)的考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部正在起著積極的作用。同時,通過對各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部效益責(zé)任履行情況的考核評價,必將促進(jìn)其積極履行效益責(zé)任,提高公共管理的效益水平。
7、涉及人力資源方面效益審計內(nèi)容
最高審計機關(guān)國際組織于1986年在澳大利亞悉尼市召開的第十二屆代表大會上發(fā)表的《關(guān)于效益審計、國營(公營)企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》中對開展人力資源審計工作已有論述:“人力資源的利用是決定任何國有(公營)部門的經(jīng)濟性、效率性和效果性的關(guān)鍵因素。人力資源通常是構(gòu)成經(jīng)營成本的主要因素,必須特別注意加以控制”。還指出:“人力資源利用審計是近期才確立的一個效益審計工作的領(lǐng)域,而它將得到進(jìn)一步發(fā)展”。因此,針對人力資源領(lǐng)域進(jìn)行探討,對提高效益審計工作質(zhì)量具有重要的現(xiàn)實意義。
人力資源審計是效益審計的組成部分!八哂衅渌Y源不具備的特征(特別是其能動性),對它的管理與使用就顯得更加復(fù)雜與困難。從這個意義來看,人力資源的開發(fā)與管理成為管理的首要任務(wù)”。因此,要對其進(jìn)行效益審計。人力資源審計的核心內(nèi)容仍然是從經(jīng)濟性、效率性和效果性方面檢查公共管理機構(gòu)或其他部門人力資源的使用管理情況。合理有效地配置好、使用好人力資源將會與其他資源共同產(chǎn)生更大的效益。因此,從經(jīng)濟性、效率性和效果性方面檢查人力資源使用、管理情況也就成為效益審計的主要內(nèi)容。
8、組織質(zhì)量管理方面效益審計內(nèi)容
組織質(zhì)量方面審計,對我們來講還是個處女地。但從績效審計的完整內(nèi)容構(gòu)成看也是不可缺少的。通過對管理部門實現(xiàn)管理目標(biāo)的組織設(shè)計是否合理、組織功能是否科學(xué)有效的檢查,也可使管理部門的管理效益得到大力改善。通過審計促進(jìn)管理部門對自身組織進(jìn)行變革,對完成工作的組織方式的重新設(shè)計,對完成任務(wù)的工作流程進(jìn)行“再造”,會大大提高被審計單位的工作效益,從而達(dá)到促進(jìn)管理,減少資源浪費,提高管理水平的目的。如,1993年1月到2000年9月,美國精簡公共管理規(guī)模的重點是臃腫的管理部門,通過重塑政府運動,重點檢查管理部門的臃腫,管理方式重復(fù)交叉,層次過多,裁減了7.8萬個管理崗位,2000多個地方派出機構(gòu)和250個項目部門減少了管理的層級。1999年美國重塑政府委員會提交的報告建議,消減50%的行政監(jiān)督崗位,50%的總部機關(guān)崗位,50%的管理控制崗位。截止到1999年底,這項改革已使聯(lián)邦政府的行政監(jiān)督人員減少20%,總部機關(guān)縮小了14%,管理崗位減少了9%。這就是典型的組織管理方面的效益問題。
9、涉及環(huán)境方面效益審計內(nèi)容
隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展,環(huán)境問題已成為政府和社會關(guān)注的重要問題。審計部門需要對政府的環(huán)保投入及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,工程建設(shè)等經(jīng)濟行為對環(huán)境的影響方面進(jìn)行評價,同時對環(huán)保項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行評價。因此,在開展對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營,投資項目的效益審計中環(huán)境方面的審計評價應(yīng)是其內(nèi)容之一。
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